El proceso constituyente en Sudáfrica, los dos tercios y el referendo dirimente: Lecciones para la experiencia chilena

Todo proceso constituyente es singular y único y esta condicionado por los elementos particulares e irrepetibles de la historia del pueblo que lo impulsa, y a la vez, tiene elementos comunes, como el explicarse por el anhelo de crecientes franjas sociales de transformar el régimen establecido y la toma de conciencia de que aquello se ha hecho imposible bajo las reglas, instituciones y mecanismos establecidos en el régimen constitucional vigente.

En el caso del proceso constituyente en Sudáfrica desplegado entre los años 1994 y 1996, dice relación con la superación del régimen del Apartheid que padecieron las amplias franjas populares negras dominadas por una minoría blanca europea desde la colonización del territorio sudafricano, primero desde el siglo XVII por colonos de origen holandés (los “afrikáners”), y luego, progresivamente durante el siglo XIX, del Reino Unido, lo cual incluyó incluso un conflicto armado entre ambos bandos coloniales en las llamadas «Guerras de los Bóeres«.

A esa larga historia de sometimiento imperialista y colonial, a mediados del siglo XX se le suma el establecimiento del régimen del Apartheid en 1948, tras el triunfo en las elecciones del año precedente del Partido Nacional de los supremacistas y racistas “afrikáners”, con lo que se agravan las ya muy mínimas condiciones en las que vivía la mayoría negra, mulata e india del territorio sudafricano. 

El establecimiento del Apartheid mueve a crecientes franjas populares a unirse al “Congreso Nacional Africano”, una fuerza creada a principios del siglo XX, pero que cobra especial fuerza a partir de la intensificación del régimen de exclusión por parte de los gobiernos del Partido Nacional, que gobiernan el país hasta 1994. Entretanto, la población negra se va recluyendo en territorios propios que reciben el nombre de “Bantustán”, rodeados, de todas formas, por el régimen de Apartheid dominado por la población blanca europea.

En el año 1956, el régimen le inicia un juicio por “traición” a una de las dirigencias del Congreso Nacional Africano, Nelson Mandela, quien además era integrante en secreto del Partido Comunista Sudafricano. Se le encarcela en 1962. Transcurren décadas de intentos de organización y movilización popular, que se acrecentan a fines de la década de los 80s. En 1990, en medio de una crecida de la protesta social, y el inicio de un proceso aperturista iniciado en 1989 por el recién asumido Presidente Frederik De Klerk, Nelson Mandela obtiene su liberación. A fines de 1991, en diciembre, se reúne primera vez la llamada “Convención para una Sudáfrica Democrática” (CODESA, por sus siglas en inglés), que reunió a 19 grupos políticos que demandaban el fin del Apartheid y la redacción de una nueva Constitución.

En el contexto de una intensificación de la movilización popular y una huelga general convocada y encabezada por el Congreso Nacional Africano, el 7 de septiembre de 1992, el régimen ejecuta la Masacre de Bisho, capital de Ciskey, uno de los “bantustanes” antes reseñados, ante una marcha convocada por el Congreso Nacional Africano, donde mueren 28 partidarios de esta fuerza y cientos de heridos.

La masacre acrecenta la protesta social de una manera ya irremediable, y el Gobierno del Partido Nacional se ve forzado a ceder y abrirse ante el inicio del proceso constituyente ya desatado por las amplias y muy mayoritarias franjas sociales excluidas del régimen constituido. El partido Congreso Nacional Africano encabezado por Mandela despliega una campaña internacional para detener el terrorismo de Estado, y se abre a las negociaciones con el régimen.

El Partido Nacional y el Congreso Nacional Africano acuerdan en conjunto ciertas condiciones de garantías mutuas para la apertura del proceso, como la proclamación de una especie de “Constitución provisional” en la que incluye una Carta de Derechos, se garantiza la separación de poderes, y la creación de una Corte Constitucional que supervigilaría el proceso y ciertas condiciones de contenidos para el nuevo texto Constitucional.

Se realiza una nueva división del país en nueve provincias, cada una gobernada por un “premiér” con su propio gobierno provincial, lo que implicó una cesión hacia la inclinación del Partido Nacional por el federalismo. Se acuerdan los términos de las Elecciones Generales próximas, modificando el sistema electoral (desde uno uninominal sin segunda vuelta a uno proporcional por listas bajo el sistema Droop), y acordando que el Gobierno resultante será “de Unidad Nacional” con integrantes de las fuerzas políticas que superasen el 5% de los sufragios.

Estas concesiones generan una dura tensión interna en el Congreso Nacional Africano, en el que una parte criticó fuertemente lo que leían como excesivas concesiones por parte de la dirigencia encabezada por Mandela. En medio de una asonada violentista que incluyó atentados terroristas por parte de los grupos ultraderechistas y supremacistas blancos, Nelson Mandela, y el Presidente del país desde 1989, Frederik de Klerk, sellan el acuerdo e itinerario constituyente en junio de 1993 en Washington, Estados Unidos, con la mediación del entonces Presidente Bill Clinton.

Entre el 26 y el 29 de abril de 1994 se celebran las Elecciones Generales, las primeras bajo sufragio universal en la historia sudafricana. Se vota por 400 escaños para la Asamblea Nacional (el nuevo Congreso que tendrá facultades Constituyentes), siendo necesarios 201 para elegir al nuevo Presidente y Gobierno, además del Senado (luego renombrado “Consejo Nacional de Provincias”), y las Asambleas Provinciales, acorde al sistema semi federal instaurado en los acuerdos entre el CNA y el PN.

En los comicios, derrotando una fuerte campaña mediática en su contra, de los casi 20 millones de votantes, 12 millones 237 mil personas votan por el Congreso Nacional Africano y Nelson Mandela, el 62,65% de los sufragios, a una gran distancia de la segunda lista más votada, del entonces gobernante Partido Nacional y el Presidente De Klerk, quienes obtienen algo menos de 4 millones de votos, el 20,39%. Entre las otras fuerzas, cabe destacar a la tercera fuerza más votada, el “Partido de la Libertad Inkatha” (bajo sigla IFP, una escisión del Congreso Nacional Africano), con el 10,54%, el “Frente de la Libertad Plus” de los supremacistas afrikáners con un 2,17%, el liberal “Partido Demócrata” con un 1,73%, y el “Congreso Panafricanista de Azania”, un movimiento nacionalista negro, con un 1,25%.

En el Senado, luego llamado “Consejo Nacional de Provincias”, el Congreso Nacional Africano obtiene 60 de los 90 escaños, el Partido Nacional 17, el Partido por la Libertad Inkatha 5, el Frente de la Libertad 5, y el Partido Demócrata 3. En las Elecciones Provinciales, el Congreso Nacional Africano triunfa en 7 de las 9 provincias, en general con amplio margen. El Partido Nacional en la Provincia de Cabo occidental (la con mayoría de población blanca europea), y el Partido de la Libertad Inkatha en la Provincia de KwaZulu-Natal, de donde proviene en cuanto fuerza nacionalista zulú.

Como se aprecia, una amplia mayoría para el Congreso Nacional Africano y las fuerzas populares negras y populares, pero que no obtenían, de todos modos, los dos tercios de la Asamblea Nacional, que había sido el quórum señalado para la aprobación del texto de la Nueva Constitución. Sin embargo, tal quórum se complementaba con una norma adicional: La remisión a referendo popular de todo aquello que no obtuviese los dos tercios de aprobación por parte de la Asamblea Nacional, lo que implicaba un forzamiento a los sectores conservadores y derechistas a llegar a acuerdo, pues habiendo amplias mayorías sociales a favor de un cambio refundacional en la sociedad sudafricana, aquellos sectores conservadores tienen una gran razón para preferir ceder antes las demandas populares mayoritarias, negociando con la mayoría de la instancia Constituyente, antes que llevar esas materias a referendo popular, donde su derrota era prácticamente imposible de evitar.

Debido a esto, la nueva Constitución vence las resistencias de los sectores más conservadores y reaccionarios, y se aprobó por la Asamblea Nacional sin necesidad de recurrir al referendo dirimente o dirimidor.

El trabajo de elaboración constitucional se realizó en el plazo de dos años, aprobándose el texto constitucional en mayo de 1996, luego de un arduo trabajo de negociaciones y consultas entre los partidos políticos representados en la Asamblea, con una muy significativa participación de la ciudadanía y sus organizaciones, lo que incluyó diversos mecanismos de comunicación de la Asamblea Constituyente con la sociedad civil, como campañas mediáticas, la creación de un periódico impreso con una circulaciónde 160.000 ejemplares, y una página web. Además, entre 1994 y 1996 la Asamblea Constituyente recibió un total de 2 millones de opiniones y comentarios de propuesta constitucional.

En todo caso, tras la aprobación y entrega del texto, la Corte Constitucional establecida en los acuerdos previos, lo devolvió a la Asamblea, pues estimó que existían normas de la misma que no se ajustaban a los principios constitucionales señalados previamente. Finalmente, luego de la revisión y los cambios efectuados por la Asamblea Nacional, la nueva Constitución fue aprobada y ratificada el 10 de diciembre de 1996, habiendo sido aprobada por amplia mayoría en la Asamblea Constituyente.

A modo de conclusiones y reflexiones para la experiencia chilena actual

El proceso constituyente sudafricano implicó una muy significativa refundación de una sociedad sometida por siglos de colonialismo y una muy extensa y radical exclusión de las mayorías populares del país. También, implicó el aislamiento de los elementos más conservadores y reaccionarios, y la instalación de una Comisión de Verdad y Reconciliación sobre los crímenes ejecutados por el régimen del Apartheid.

Con ello, además, comenzó un ciclo de gobiernos encabezados por el partido Congreso Nacional Africano, que perdura hasta el día de hoy. De todos modos, fue un proceso que contuvo un importante grado de concesiones mutuas, moderación y consenso que fue criticado por una buena parte de las izquierdas y sectores populares, en especial atendido el “centrismo” que tendió a dominar en los años posteriores, con gobiernos que, inmersos en la dinámica de transacciones y negociaciones con las fuerzas conservadoras, tuvieron que morigerar los anhelos de transformación, igualdad y justicia social que animaron el rechazo al régimen del Apartheid y el proceso constituyente.

En cuanto a la referencia del proceso constituyente sudafricano para la actual experiencia chilena, es central el enfatizar algunas cuestiones, por lo pronto, la modificación del sistema electoral, que permitió una mayor pluralidad en el proceso. Además, el establecimiento del quórum de los dos tercios fue en conjunto con la remisión a referendo popular dirimente o dirimidor para aquellas materias que no consiguiesen aquella mayoría (al igual que otros procesos como el de Túnez), por lo que las fuerzas conservadoras se vieron forzadas a preferir el ceder y llegar a acuerdos con las fuerzas mayoritarias encabezadas por el Congreso Nacional Africano, antes que aquellas fueran a referendo popular bajo la regla del “cincuenta más uno” de los votos, donde tenían la derrota asegurada.

Por último, es importante subrayar que el proceso se dio con una amplia comunicación entre la instancia constituyente y la ciudadanía, con una importante participación popular directa, cuestión asegurada por la propia negociación de apertura al proceso y por las normas que lo regularon, además de mecanismos de garantía de imparcialidad para las fuerzas antes excluidas en el régimen que se anhelaba superar. Y todas esas condiciones reseñadas, están, por ahora, ausentes en las propuestas institucionales de regulación del proceso constituyente en Chile, contenidas tanto en el documento de “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución”, como en la propuesta de Reforma Constitucional de la Comisión Técnica.

Por Héctor Testa Ferreira, abogado, investigador en temas de Nuestra América, Derecho Constitucional, y Teoría Política.

Vía Revista de Frente