Descentralización para el desarrollo territorial…

De un tiempo a esta parte, en América Latina los vientos, parecen tener, “el olor de la descentralización” en los territorios subnacionales (Vergara, 2007). La descentralización es uno de los claros signos de los tiempos actuales, tanto así que se ha transformado en una mega-tendencia, por encima, incluso, de las preferencias ideológicas de los sectores. De este modo, se ha interiorizado en la región latinoamericana la idea y convicción de que la descentralización territorial es una condición necesaria para el logro de la transformación productiva, de la equidad y de la sostenibilidad del desarrollo (Boisier, 1990).

Ese desarrollo sostenible al que hace referencia Boisier (1990), hoy en día se encuentra obstaculizado y bloqueado “por un haz de desigualdades anudadas por la concentración económica, política y territorial del poder” (Prats, citado por Von Baer, 2009:86), las que principalmente han impedido que Chile deje atrás el status de país en vías de desarrollo, y entre definitivamente en una etapa mucho más avanzada y de primera línea en materia de desarrollo territorial.

¿Qué involucra descentralizar?

Este colosal desafío, al que ineludiblemente debe hacer frente la clase política de la sociedad chilena -quienes son los que toman las decisiones y aplican las políticas públicas en los territorios- involucra transitar desde una sociedad altamente centralizada en las dimensiones político, administrativo, económico, científico-tecnológico, cultural, comunicacional, a un país descentralizado, policéntrico, social y territorialmente integrado (Camus, 2009).

El camino a seguir además implica fortalecer decididamente las capacidades humanas, institucionales y productivas de la totalidad de los territorios subnacionales, e impulsar un significativo y sostenido proceso de descentralización en sus múltiples aristas, vale decir, tanto política como administrativa y fiscal. Sólo así, Chile podrá ser visto desde una óptica equilibrada social y territorialmente, con igualdad de oportunidades para el desarrollo humano integral de las personas, y sin distingo de su condición social ni de su ubicación territorial (Von Baer, 2009).

Este proceso ha sido incentivado, en palabras de Galdámez y Krag (2007:15) citando a Menéndez (2002), por dos razones fundamentales. “Por un lado, a la emergencia de la globalización y el desafío que ello impone a los espacios regionales y, por otro, la pérdida de importancia y agilidad del Estado nación como mecanismo de regulación”. En otros términos, se ha producido una cierta revalorización de los territorios, lo que obliga a los entes pertinentes a implementar políticas y estrategias desde las bases, con el correspondiente involucramiento de la sociedad y sus actores en el proceso de desarrollo.

Más explicito aún es Correa (2009), quien propone un nuevo paradigma para el manejo de las políticas públicas en los territorios. Este autor plantea que, tradicionalmente, en nuestro país, las políticas públicas hacia los niveles subnacionales han sido implementadas desde la “oferta” y no desde la “demanda”, es decir, desde cómo el Gobierno piensa que debe responder a las demandas surgidas desde los propios territorios, y no desde el territorio y la gente que lo habita. Siguiendo esta lógica, se hace absolutamente necesario cambiar el paradigma dominante, partiendo ahora desde la demanda de los niveles regionales y locales, y desde allí ir “hacia arriba”, hacia las instancias nacionales del aparato público.

Bajo estos lineamientos, la descentralización pretende entonces acercar el poder de decisión a aquellas instancias más cercanas a las causas de los problemas, asegurando no solamente una mayor asertividad en el accionar público, sino también más transparencia y crecientes oportunidades para la participación ciudadana y cooperación público-privada. Por otra parte, se crearían las condiciones para dejar atrás los enfoques sectorialistas de la política, a favor de una visión integral e integradora del desarrollo, la que acá se denominará desarrollo territorial (Göske, 2001).

¿Qué tanto se ha avanzado en materia de descentralización?

Lo descrito hasta el momento forma parte de la situación ideal a la cual tendría que llegarse para que el proceso descentralizador sea realmente eficiente. De tal forma, resulta interesante conocer qué se ha hecho en esta materia en el país y evaluar el estado de las cosas. De acuerdo a la Subdere (2000), desde los años “60” del siglo pasado se comienza a hacer frente a la histórica centralización. Desde esta década, pasando por los gobiernos de la Concertación, se han realizado diversos perfeccionamientos expresados en modificaciones a la legislación pertinente o en la creación administrativa de nuevos instrumentos descentralizados de inversión pública.

En resumidas cuentas, como lo señala Serrano (2001), los avances están dados por la instalación de la institucionalidad regional, constitución de los gobiernos y consejos regionales, creación de nuevos instrumentos de inversión regional y un aumento considerable de los recursos de estos instrumentos. Asimismo, algunos de los hitos más relevantes del proceso de descentralización son: la Ley de Rentas Municipales (1979), el traspaso de la administración de la salud y la educación (1981), la elección de alcaldes y concejales (1992), la Ley de Gobiernos Regionales (1993), creación desde la ciudadanía de la Asociación Chilena de Municipalidades, de la Asociación Nacional de Consejeros Regionales y en 1998 del Consejo para la Regionalización y la Descentralización. Junto a estas, en los últimos años los adelantos han estado representados por la creación y puesta en marcha de dos nuevas regiones (2007), y la reciente promulgación de la ley que permite la elección popular de los consejeros regionales (2009).

Sin embargo, a pesar de estas acciones, la sensación de la ciudadanía y de los expertos no es positiva. Es más, en el ambiente se habla mucho del lento avance del proceso y del estancamiento en el cual se encontraría el país producto de la carencia de medidas de fondo que ayuden a mitigar el centralismo y las evidentes disparidades socio–territoriales entre regiones. La razón es lógica: “el que existan resistencias frente a la descentralización es completamente natural, porque a nadie le gusta suicidarse, y a los privilegiados por el sistema unitario tampoco les gusta perder sus privilegios” (Benavente, 2007:265). De hecho, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), apunta a este sector de la sociedad al señalar en uno de sus informes que en Chile aún no se toma conciencia en los más altos niveles de gobierno de la importancia estratégica que tiene la descentralización para que el país pueda pasar a una fase superior de su desarrollo (OCDE, 2009). Sin superar este problema difícilmente se podrá avanzar en los objetivos buscados.

Por su parte, Ferrada (2007), al hacer una evaluación del proceso de descentralización, es claro en manifestar que éste presenta la limitante de no ser un modelo de descentralización sino que es un mero modelo de desconcentración administrativa, es simplemente una prolongación del nivel central en los territorios (regiones). Es un modelo anclado en el año 1974, con una reforma importante en el año 1992 (los gobiernos regionales), pero que básicamente es una reforma estructural en términos institucionales sin ningún impacto real en las regiones. El mismo autor llega a la conclusión de que el modelo nacional de descentralización presenta cuatro grandes falencias. Estas a su juicio se vinculan, en primer lugar, con una homogeneidad institucional incompatible con la diversidad de este país. En segundo lugar, el modelo de estructura provincial y regional chileno genera una gran concentración y centralización del poder en la figura del Intendente Regional. En tercer lugar, los Gobiernos Regionales hasta el momento sólo tienen funciones y atribuciones dependientes del nivel central. Y en cuarto lugar, se carece de recursos propios.

Como complemento de estas cuatro falencias, Boisier (2009) identifica los que, a su juicio, son los siete escollos principales del proceso de desarrollo regional chileno, que a diferencia de los ya mencionados, escapan de aspectos netamente estructurales. Los principales obstáculos, no superados, del intento nacional para autonomizar los procesos de cambio, crecimiento económico y desarrollo societal en Chile dicen relación con: a) la artificialidad de la regionalización; b) la ausencia de identidades regionales; c) la falta de legitimidad de los gobiernos regionales; d) la relativa precariedad de los recursos financieros; e) la desarticulación y falta de coordinación del abanico de instrumentos específicos; f) la falta de una actividad sustantiva de investigación científica y tecnológica en y para las regiones; y g) el muy bajo nivel de conocimiento actualizado sobre estos procesos de cambio, por parte de la tecnocracia regional.

Las limitantes enunciadas, que en general son compartidas por los especialistas, son en opinión de Vega (1999:57) “un problema de diseño y de superación de intereses y concepciones ligados a nuestra tradición centralista”. Así entonces, los resultados del denominado proceso de descentralización no han sido óptimos, existiendo en este sentido “responsabilidad compartida, tanto por el Gobierno como por el Parlamento, los partidos políticos e incluso los ciudadanos, quienes nos hemos limitado a observar el estancamiento en el que se ha sumergido el país en esta materia” (Arenas, 2007:6).

Tomando como base los problemas expuestos, la Subdere (2009) planteó que a la brevedad se deben adoptar medidas tendientes a beneficiar el desarrollo desde los territorios. Esto tendría como requisito fundamental la urgente profundización del proceso de descentralización en el país. Claramente, se necesita de territorios, regiones y comunas más fuertes, mucho más autónomas, con mayor capacidad para tomar sus propias decisiones, planificar su desarrollo, focalizar sus recursos y sus inversiones. ¿Hasta cuándo Chile tendrá que esperar por la real aplicación de este proceso que conlleva desarrollo igualitario? Por el momento, informar y concienciar a la ciudadanía resulta importante. He ahí el objetivo de este artículo.

Por Cristián M. Cárdenas