Chile benötigt produktive Strategien für Wachstum, nicht nur Steuererleichterungen

Originalbeitrag: Para volver a crecer Chile necesita una estrategia productiva, no una rebaja tributaria

Von Ignacio Silva Neira, Geschäftsführer des Observatoriums für Wirtschaftspolitik

Der Gesetzentwurf zur nationalen Wiederaufbau- und Wirtschafts- sowie Sozialentwicklung, der von der Regierung vorgestellt wurde, zählt zweifellos zu den ehrgeizigsten wirtschaftlichen Initiativen der letzten Jahre. Es geht nicht nur um die Vielzahl der Themen, die behandelt werden, sondern auch um den tiefgreifenden Wandel der fiskalischen, steuerlichen und regulatorischen Struktur des Landes.

Die dahinter stehende ideologische Dringlichkeit der Transformation sieht sich jedoch zahlreichen Herausforderungen gegenüber, insbesondere im Hinblick auf fehlende Konsense, mangelnde Strenge und ein riskantes Unterfangen, das Wachstum ohne fundierte Evidenz anstrebt.

Mit der Logik der Steuerreduzierung für (große) Unternehmen wird erwartet, dass dies die Gewinnmargen erhöht und damit Investitionen sowie Wachstum fördert.

Ein Teil der Argumentation stützt sich auf den (immer unvollständigen) Vergleich mit der OECD: Chile ist eine der wenigen Volkswirtschaften in dieser Gruppe, die die Steuern erhöht hat, mit einem Körperschaftssteuersatz von 27 %, höher als der Durchschnitt dieser Ländergruppe von 24 %.

Viele Daten wurden bereits wiederholt, um die Geschichte zu vervollständigen, nur um zwei Beispiele zu nennen: Vergleicht man die Körperschaftssteuersätze mit den OECD-Ländern, die integrierte Steuersysteme haben, hat Chile einen überdurchschnittlichen Satz, der in der OECD 29 % beträgt.

Andererseits hat Chile ein größeres Körperschaftssystem im Vergleich zur OECD, sodass bei Anpassung dieses Faktors die Steuerlast im Verhältnis zum BIP von Körperschaftssteuern 6,4 % beträgt, während sie in Chile nur 4,5 % erreicht. Um das Steuersystem für Unternehmen zu reformieren, ist es wichtig, mit einer strengen Debatte zu beginnen, die die Regierung bisher noch nicht mit der nötigen Rigorosität beantwortet hat.

Aber es gibt auch etwas, das für die Mittelfristigkeit von grundlegender Bedeutung ist: Können wir wirklich erwarten, dass das Wachstum nur durch Steuersenkungen für Unternehmen zurückkehrt?

Das Projekt behandelt dies fast automatisch als eine Folge, wobei es sich in Wirklichkeit um eine ungewisse Hypothese handelt, und mehrere Elemente fehlen vollständig: Welche Rolle spielt die technische Kompetenz der Unternehmen, um zu wachsen und zu investieren? Und folglich, welche Rolle spielen die Exporte für das Wachstum in einer Wirtschaft wie der chilenischen?

Unternehmen erhöhen ihre Investitionen nicht einfach nur durch niedrigere Steuern. Ein Unternehmen investiert, weil es eine potenzielle Nachfrage sieht, mit der es erwartet, mehr zu verkaufen, wo es rentable Chancen gibt, wenn es über Finanzierung, Produktionskapazitäten, Technologie und gegenwärtige oder zukünftige Nachfrage verfügt.

Ein ausländisches Unternehmen würde ein Land als attraktiver empfinden, wenn die Steuer um 3 % niedriger ist als in einem anderen, würde aber keine Elektroautos produzieren, wenn nicht genügend Ingenieure vorhanden sind, um in den Fabriken zu arbeiten. Wenn diese Bedingungen nicht gegeben sind, kann eine Steuererleichterung die aktuellen Gewinne verbessern, ohne zwangsläufig in neue produktive Investitionen für die Zukunft zu fließen.

In einer Umgebung mit hoher Unternehmenskonzentration und Finanzialisierung könnten diese höheren Gewinne eher zur Ausschüttung von Dividenden, Aktienrückkäufen, Schuldenabbau oder finanzieller Ansammlung führen, anstatt die Produktionskapazitäten zu erweitern oder qualitativ hochwertige Arbeitsplätze zu schaffen.

Die internationale Evidenz lässt ebenfalls nicht die Annahme zu, dass Steuererleichterungen für Unternehmen automatisch Wachstum erzeugen. In den Vereinigten Staaten reduzierte die Steuerreform von 2017 den föderalen Körperschaftssteuersatz von 35 % auf 21 %, mit dem Versprechen, Investitionen, Produktivität und Löhne zu steigern. Jahre später gibt es jedoch keine klaren Beweise für einen strukturellen Wandel in der Produktivitätsentwicklung, während ein erheblicher Teil der Unternehmensgewinne in Aktienrückkäufe kanalisierte.

Tatsächlich zeigt die Evidenz, dass nur 2 % der geringeren Einnahmen durch die Steuersenkung durch ein Wachstum der Investitionen ausgeglichen wurden.

Irland wird oft als erfolgreiches Beispiel für niedrige Unternehmensbesteuerung angeführt. Doch auch hier muss die Lesart vorsichtig sein. Der niedrige Steuersatz zog multinationale Unternehmen an und ließ das BIP stark steigen, aber ein wesentlicher Teil dieses Anstiegs war das Resultat von buchhalterischen und rechtlichen Standortentscheidungen großer internationaler Unternehmen, zusätzlich wurde es zu einem Zentrum für Steuervermeidung und -umgehung. Daher hatte das Wachstum nicht unbedingt Auswirkungen auf die heimische Wirtschaft oder das Einkommen der Bevölkerung.

Das Problem ist also tiefergehend und lässt eine zentrale Frage außen vor: Was produziert Chile und was sollte es produzieren, um nachhaltig zu wachsen?

So fehlt auch die Rolle Chiles in der Welt, und damit die dringende Notwendigkeit, darüber nachzudenken, wie exportorientierte Sektoren eine zentrale Rolle in den nachhaltigen Wachstumsdynamiken spielen können, besonders für eine offene und kleine Wirtschaft.

Die aktuelle Handelsintegration könnte Teil der Erklärung für die gegenwärtige Stagnation sein: Ihr niedriges Dynamikniveau ist auch auf eine Produktionsstruktur zurückzuführen, die auf natürliche Ressourcen konzentriert ist, geringe Diversifizierung der Exporte, eingeschränkte technologische Integration und stagnierende Produktivität in Schlüsselbereichen.

Der Rückgang der Wachstumsraten begann nicht einfach, weil die Unternehmenssteuern erhöht wurden; es fiel zusammen mit dem Ende des Superzyklus des Kupfers, der Stagnation der Produktivität im Bergbau und einer Exportmatrix, die sich nicht ausreichend in Richtung höherwertiger Güter und Dienstleistungen entwickeln konnte.

Eine seriöse Wachstumsstrategie sollte sich fragen, wie die Exportstruktur diversifiziert, Produktionskapazitäten geschaffen, Sektoren mit Skaleneffekten, technologischem Lernen und höheren Löhnen gefördert und Chile in komplexere Wertschöpfungsketten eingebettet werden kann. Eine Strategie, die Unternehmen als komplexe und heterogene Einheiten begreift, deren Investitionen und Produktionen von den technologischen Fähigkeiten abhängt, die sie im Laufe der Zeit akkumulieren und die ihre Wettbewerbsfähigkeit erklären.

Kein Land hat sich nachhaltig entwickelt, nur durch horizontale Steuererleichterungen. Erfolgreiche Entwicklungsansätze kombinierten Investitionen, öffentliche Koordination, staatliche Kapazitäten, Industriepolitik, Innovation und strategische Ausrichtung auf Sektoren mit größerem Potenzial.

Die Regierung setzt die zukünftige fiskalische Konsolidierung auf das Spiel einer höchst unsicheren Wachstumsversprechung. Wenn dieses Versprechen nicht erfüllt wird, werden nicht diejenigen die Kosten tragen, die von den Steuererleichterungen profitierten, sondern die Bevölkerung: mit geringerer fiskalischer Spielräumen, weniger verfügbaren Mitteln für Sozialpolitik, mehr Druck auf die öffentlichen Ausgaben oder höherer Verschuldung.

Eine verantwortungsvolle Wirtschaftspolitik kann sich nicht auf die Hoffnung stützen, dass eine Senkung der Steuern allein ein über Jahrzehnte angesammeltes Produktionsproblem lösen wird. Wachstum erfordert viel mehr, als die Steuerlast des Kapitals zu erleichtern: Es bedarf einer Entwicklungsstrategie.

Ignacio Silva Neira