Chile: Presupuesto fiscal 2018, ¿Cómo evaluarlo?

El documento ministerial sostiene la perspectiva que este momento puede superarse, entre otros factores por señales proporcionadas desde el exterior, una cierta mejoría en la economía global, incluyendo una evolución más favorable para un recurso fundamental del país, la cotización del cobre. De ser así, también en un contexto de esta naturaleza el papel de las políticas fiscales deben ser apoyar este proceso con medidas de estímulo, aumentando el gasto público –de allí lo inadmisible de la afirmación de Piñera que el incremento propuesto de 3,9% es irresponsable- y sobre todo apoyándole con inversión pública. Esta última lamentablemente en el proyecto de presupuesto vuelve a reducirse, como ya se hizo en el presente año. Tampoco corresponde insistir ante estas perspectivas en reducciones del déficit fiscal estructural, que claramente debe hacerse cuando la economía despegue sólidamente hacia arriba. Más aún, cuando otro instrumento clave para una política anticíclica, el tipo de cambio, se sigue dejando exclusivamente a merced del mercado.

El presupuesto fiscal 2018, propuesto para su aprobación al Parlamento, establece un crecimiento real del gasto público de 3,9%, porcentaje muy similar al de la actualización de 2017 de un 4% efectuada en julio pasado. Sin embargo en definitiva se estimó que llegará su incremento a 4,6%, debido explicó el ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, a que la inflación en 2017 estuvo muy por debajo de la proyectada cuando se elaboró el presupuesto, a mayores gastos por emergencias producidas durante el ejercicio y a la necesidad de financiar el déficit en el sector de la salud.

Su aumento en 2018 contribuiría a la necesidad de reactivar la actividad económica, pero presenta en su composición una clara consecuencia negativa, dado que el crecimiento se produce exclusivamente en el gasto corriente, el cual aumenta con relación al año anterior en 4,8%. En cambio, la inversión vuelve a reducirse en 1,62% cuando su incremento no solo tiene una incidencia directa en el producto, sino que además es un mecanismo a utilizar para estimular la inversión privada. El monto del gasto propuesto fue duramente criticado desde sectores del gran empresariado y por el candidato presidencial de derecha, Sebastián Piñera, e integrantes de su equipo económico, incluyendo a Felipe Larraín que fuese su encargado del manejo presupuestario.

Evolución del gasto público 2009-2018

(Fuente: Exposición de la Hacienda Pública. En porcentajes de aumento real)

Eyzaguirre sostuvo que el segundo gobierno de Michelle Bachelet “terminaría con una economía en recuperación”, añadiendo que la reactivación comienza por donde empezó el problema: la minería. Afirmando que la política fiscal “hizo lo que tenía que hacer” (03/10/17). En los factores de la recuperación, así como en otros momentos se dan procesos inversos, influye de manera muy importante lo que acontezca en la economía mundial. De ello, por ejemplo, depende la evolución en la cotización del cobre y de los recursos primarios o el cambio experimentado en el volumen del comercio mundial, que en la actual coyuntura repercute favorablemente en la economía nacional, aunque América del Sur es la zona más deprimida a nivel global en esta recuperación.

Un análisis crítico debe efectuarse respecto a la afirmación ministerial de que en materia de política fiscal se “hizo lo que tenía que hacer”. Al contrario, en un momento de bajo crecimiento el objetivo no puede ser “consolidar” las cuentas fiscales o reducir los déficits estructurales, mucho menos como ocurrió en el presupuesto 2017 disminuir la inversión pública. Para afirmar el proceso de crecimiento económico debe existir un adecuado estímulo fiscal. Más todavía cuando ello no es suficientemente claro. “Aún es temprano para asegurar –manifestó el presidente del Banco Central, Mario Marcel- que la recuperación de la economía sea un hecho cierto, que se va a sostener en el futuro.   (…) tenemos una velocidad de crecimiento –agregó- que es relativamente modesta y lo que va generando tasas de crecimiento mayores es una base de comparación que es relativamente baja” (06/10/17). En la misma dirección apunta el Imacec de enero-agosto con un crecimiento, con relación a los mismos meses del año pasado, de únicamente 1,1% y de 0,9% en doce meses.

En su exposición, Eyzaguirre defendió el incremento en el gasto público sosteniendo que los ingresos fiscales crecerían en el año 2018 un 7,4%, alcanzando a US$63.810 millones, como consecuencia de tres hechos fundamentales. En primer lugar porque durante este ejercicio se producirá el último aumento consecuencia de la reforma tributaria. Luego, por la mayor cotización del cobre, fenómeno que ya comenzó a manifestarse en el segundo semestre de 2017. Y tercero por el crecimiento económico proyectado para el próximo año, estimado en un 3%, “pero –puntualizó Eyzaguirre- podría ser más”. Como es conocido los ingresos fiscales son proporcionales al nivel de actividad económica.

“Todos los indicadores (de crecimiento) –expresó Eyzaguirre en su exposición- apuntan a la recuperación de manera sostenida y sistemática” (03/10/17). Sin embargo no modificó la estimación de 2017, que lo mantuvo en 1,5%, el más bajo desde que se inició la fase cíclica de recesión con crecimiento. Etapa de la cual se saldría de darse el incremento de 3%, porcentaje superior a la de 2,5% estimada por el Banco Central para el ritmo de incremento de los factores productivos.

Sebastián Piñera inmediatamente calificó el porcentaje de aumento del gasto público de “poco prudente y muy irresponsable, porque la economía chilena está creciendo a menos del 2% y el gasto público va a crecer más del doble” (03/10/17). Piñera ha sido un defensor activo de la concepción que el gasto público debe crecer menos que el producto, lo cual hace imposible que en fases de bajos crecimientos se puedan emplear políticas fiscales anticíclicas. La aplicación de esta concepción fue uno de los factores que contribuyó al proceso de recesión con crecimiento en que cayó la economía en los últimos meses de 2013[1], motivada ante todo por factores externos.

El nivel de ingresos fiscales previsto para 2018 es muy superior al del gasto público, permitiendo, afirmó Eyzaguirre, que el déficit fiscal descienda en el próximo ejercicio presupuestario a 1,9% del PIB. Esta reducción ya empezó a producirse en el presente año gracias principalmente a que la cotización del cobre en los mercados internacionales comenzó a colocarse claramente por encima de la estimación efectuada cuando se elaboró el presupuesto anual. El déficit previsto en 2017 de 3,1% del PIB de acuerdo a la nueva estimación entregada descendería a 2,7% del PIB. El financiamiento del déficit, como ha acontecido en todos los últimos, años se efectuará mediante endeudamiento. El proyecto de presupuesto autoriza al Ejecutivo a endeudarse en el extranjero o en el país, en moneda nacional o en divisas, en la suma total de US$9.500 millones, cifra inferior en US$2.000 millones a la concedida en el presente ejercicio.

Se persiste en el criterio de reducir anualmente el déficit fiscal estructural en un 0,25% del PIB, establecido después que se abandonó durante la gestión de Rodrigo Valdés el objetivo de llegar al equilibrio estructural el próximo año, perspectiva voluntarista cuando se estableció en forma previa a la anterior elección presidencial, y que se demostró rápidamente absolutamente irreal. Los déficits estructurales deben buscar reducirse cuando la economía se encuentra en una etapa de crecimiento y no cuando ella se encuentra alicaída o debe efectuarse un estímulo fiscal para que la economía salga adelante. El ministerio de Hacienda estableció el déficit estructural de este año en 1,7%, para descender a 1,5% en 2018.

El aumento de los ingresos fiscales se produce, por una parte, debido al aumento promedio en la cotización del cobre, que se calculó para 2018 en US$2,88 la libra, monto muy superior al experimentado en el trienio 2015-2017 donde fluctuó entre US$2,20 (2017) y US$2,49 la libra (2015). En 2014 estuvo por última vez sobre los US$3 la libra. En general, durante el actual gobierno su nivel se mantuvo bajo, muy diferente al de la administración anterior, donde llegó incluso en 2011 a un promedio de US$4 la libra. Las estimaciones para 2018 efectuadas en los mismos días de presentarse el proyecto por grandes bancos internacionales fueron similares a la proyección oficial. Por ejemplo, el Bank of America Merrill Lynch lo estimó en US$2,84 la libra y el canadiense Scotiabank en US$2,85, aumentando ambos sus proyecciones anteriores.

Evolución en la cotización promedio del cobre 2010-2018

Fuente: Exposición sobre el Estado de la Hacienda. Dólares la libra)

En cuanto a la variación de la paridad cambiaria, un precio de gran importancia en la economía, se considera una vez más como una variable definida exclusivamente por la relación de mercado. La estimación efectuada de su promedio en 2017, de $652 por dólar norteamericano, muestra que incidió negativamente en el déficit fiscal, ya que el presupuesto del año había considerado que su promedio sería de $700. Dado que una característica del presupuesto fiscal chileno es tener superávit en divisas extranjeras y déficit en moneda nacional, si su paridad es inferior a la proyectada se reducen los ingresos fiscales al producirse la conversión en pesos. En cuanto a la estimación para el año 2018, su promedio se estableció en $650 por dólar, no existiendo ningún análisis que valide este nivel, que está determinada en no poca medida por evoluciones externas, empezando por la del propio dólar en los mercados internacionales, seguida por la cotización del cobre y los movimientos de capitales.

El gasto público se orientará prioritariamente a educación, salud e infraestructura. De un monto total equivalente a algo más de US$70.000 millones, los ministerios de Educación y Salud explican un 41%. El gasto proyectado en educación superior es de US$15.900 millones, con un alza real en relación al año anterior de 5,9%. En los últimos cuatro presupuestos su incremento fue de 32,1%. Ello permitirá aumentar los beneficios de la gratuidad de un 50% al 60% de los estudiantes más vulnerables, y proyectándose que ello beneficiará a 360.000 jóvenes. Por su parte, el 85,3% de la matrícula de los colegios subvencionados no deberá efectuar ningún pago. Paralelamente, se produce el mejoramiento de remuneraciones a docentes en régimen, es decir cuando se complete el incremento otorgado, con una inversión de US$2.300 millones. En cuanto al presupuesto de Salud aumentará en un 6,9% real en relación al presente año. La mayor proporción del incremento está destinado al Plan de Inversiones.

El diputado de la UDI, Ernesto Silva, integrante del comando de Piñera, expresando las minutas en tal sentido preparadas por el comando de la candidatura presidencial de la derecha, adelantó que se opondrán a que se avance a la gratuidad al sexto decil en la educación superior. Pero, el beneficio es tan significativo que el propio Piñera debió decir en entrevista con ADN, que de ser elegido “los que pertenecen al 50% o al 60% más vulnerable van a mantener la gratuidad, según como esté aprobado”, (03/10/17).

HUGO FAZIO

[1] Véase, Chile: su larga fase de recesión con crecimiento. Ediciones Cenda, 2017 págs 41-46.