(Des)órdenes de Partido

Por Hernán Ampuero Villagrán / La desobediencia parlamentaria en las recientes votaciones en el Congreso -que han provocado las iras disciplinarias de los partidos, renuncias y probables expulsiones-, trae a colación antiguas interrogantes sobre la representación política: ¿qué debe justificar las decisiones que adoptan senadores y diputados? En ocasiones difíciles se suelen mencionar la voluntad de quienes los han elegido, principios morales ineludibles, valores doctrinarios o programáticos inapelables, las órdenes de Partido.

Hace más de doscientos años, en la Inglaterra de 1774, Edmund Burke inició un largo debate sobre la naturaleza de la representación política en un discurso ante sus electores de Bristol. En las asambleas legislativas, afirmaba, deberían desaparecer los intereses particulares de quienes elegían a sus representantes, entendiéndose que estos últimos, en ejercicio supremo de la razón, solo debían guiar sus decisiones hacia el bienestar general y el interés superior de la Nación.

Resuelto el problema, ya que el interés superior y el imperio de la razónde Burke eran más fáciles de conseguir entonces, cuando los votantes de Inglaterra y Gales representaban menos del 3% de una población cercana a los 8 millones y los habitantes de las crecientes ciudades industriales no contaban con ningún representante en el parlamento. Sin embargo, en el curso de los años las circunstancias en el mundo ciertamente cambiaron: en las elecciones parlamentarias de la India del año pasado -para mencionar un extremo-, hubo 900 millones de ciudadanos habilitados para votar con una participación electoral que alcanzó cerca de un 67%.

Desde luego, el aumento de la población, su dispersión geográfica, la complejidad propia de gobernar en tiempos de grandes transformaciones sociales y políticas y de notorios avances tecnológicos en el mundo obligaron a revisar la idea de la representación política, examen que aún no ha terminado.

Es posible que el rumbo incierto de esta indagación continúe ya que sobreviven ciertas dudas: si la relación entre el representado y su representante es de confianza ¿cómo garantizar que las decisiones de este último -senadores y diputados en nuestro caso-, reflejen las diversas voluntades de su electorado en el contexto ambiguo de “la razón superior” y “el interés de la Nación”?. Si a poco andar hubo que reconocer la persistencia de los partidos ¿qué papel juegan éstos en la representación política?.

Es relevante recordar, a estas alturas, que el articulo 38 de la ley 18.603, Orgánica Constitucional sobre Partidos Politicos, les prohibe a éstos dar órdenes a senadores y diputados, un porfiado remanente del debate sobre prohibiciones e inhabilidades parlamentarias de los redactores de la Constitución de 1980, quienes se enfrentaron, más que a un intríngulis teórico a un problema práctico, como lo expresara el comisionado Raúl Bertelsen, miembro de la Comisión constituyente, al “considerar indudable que, por una exigencia de realismo político, a la hora de diseñar una nueva Constitución no puede prescindirse de los partidos……porque, al ser suprimidos, aquéllos se organizarían en forma clandestina».¹

No fue discernir la naturaleza y fines de los partidos el único problema de los constituyentes y autores de la actual Ley Orgánica del Congreso durante la dictadura, ya que para reducir el ámbito de éstos -que era su propósito-, debieron trazar una frontera imaginaria entre la actividad política y la actividad social; si la acción política tenía como objetivo unívoco el “interés nacional” y el afán social era el ámbito exclusivo de los llamados organismos intermedios ¿qué razón tenían las órdenes de partido?. El Tribunal Constitucional se refirió a esta situación al pronunciarse sobre una petición de inhabilidad parlamentaria en 2008 y manifestar, en sus considerandos, que el constituyente de entonces estuvo inspirado en “el deseo de deslindar la actividad parlamentaria de otros afanes sociales y económicos y por cierto políticos, considerados en ese momento de nuestra historia como ajenos a ella y excluyentes para sus ejecutores».²

Esta frontera imaginaria, sin embargo, no ha logrado resistir la prueba del realismo a que aludía el constituyente: por una parte, las inhabilidades parlamentarias constitucionales han sido incapaces de contener lo que los tratadistas consideran acciones típicas y esenciales de la representación política³ y, por otra, la ley orgánica constitucional de partidos -en actitud contradictoria-, conmina a sus afiliados a respetar una misma doctrina, so pena de ser sometidos a sus tribunales internos “por actos de indisciplina o violatorios de la declaración de principios o de los estatutos»,⁴pero al mismo tiempo exceptuaría de ello a los militantes más eminentes -senadores y diputados-, los que, precisamente, están llamados a conjugar dichos principios y doctrinas con las opiniones y exigencias de sus representados.

Si se consideran estas contradicciones a la luz del desempeño de la función legislativa, no es extraño que en los conflictos entre partidos, parlamentarios y representados se utilicen, a veces indistintamente, los dictados de la conciencia individual, el bien común, el interés de los electores y los valores doctrinarios y programáticos como fundamento de decisiones políticas personales. Tampoco es excepcional ver a dirigentes sindicales en el Congreso empeñados en resolver los problemas que les afligen con la mediación de senadores y diputados -en actividades que podrían interpretarse como inhabilitantes para estos últimos-ni parece ser sorprendente igual presencia, empeños y peticiones de gremios empresariales e iglesias que conminan al Congreso a votar de cierta forma, requerimientos que naturalmente no se manifiestan como órdenes, pero que se les parecen, cuando advierten sobre las consecuencias funestas de no hacerlo.

Si consideramos, además, que la afiliación a un partido es en esencia voluntaria, deberíamos asumir que ello implica para sus afiliados -representantes populares o no-, una adhesión sincera a su doctrina y programa y la participación leal en aquellas acciones que los promueven; podríamos coincidir, asimismo, en que la democracia interna de dicho partido debiera expresarse, entre otras manifestaciones, en la elección regular de sus líderes y en el examen periódico de sus conductas, así como en las de quienes, en nombre de la organización, ostentan un mandato ciudadano; podríamos convenir, del mismo modo, que quienes legítimamente postulan a cargos de elección popular debieran someterse a procesos partidarios públicos y democráticos, y a elecciones primarias. Tan estrecha es en efecto la relación funcional entre los partidos y su contingente parlamentario que las principales organizaciones políticas en el Congreso tienen actualmente un presidente senador o diputado o uno o más congresistas en alguno de sus órganos directivos.

Frente a estos argumentos que fortalecen las órdenes de partido, quienes insisten en prohibirlas apuntan a que éstas interfieren con la voluntad de los ciudadanos y la consecución del bien común, desconociendo que las organizaciones políticas deben su existencia, precisamente, a discrepancias para definir la primera y cómo satisfacer el segundo. Son sin duda las contradicciones citadas, el empeño imposible de debilitar el origen político de la representación y la dificultad de barrer el problema bajo la alfombra lo que probablemente instó a la Unión Demócrata Independiente, quizás muy a su pesar, a insistir, en el artículo 73 de sus estatutos, que las autoridades del partido deberán notificar a los parlamentarios aquellas resoluciones o acuerdos de sus organismos directivos “que les afecten o que les fijen una línea de conducta en su labor parlamentaria, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 38.”.

1 Actas oficiales de la Comisión de Estudio de la nueva Constitución Política de la República, Sesión 373a., 23 de mayo de 1978, pág. 42/1.288, Biblioteca del Congreso Nacional.No obstante, el problema del papel de los partidos había surgido con anterioridad al debatirse el sistema electoral, oportunidad en que se propuso que los candidatos no fueran en listas de partidos, sino como particulares. Así, el señor Ortúzar, presidente de la Comisión, agregó que ello sería “sin perjuicio, naturalmente, de que la ciudadanía sepa que tal o cual persona representa cierta corriente ideológica de opinión. Asegura que en ese caso, no habría necesidad de sistema de lista, ni de partido ni de independientes». Ver Acta de la Sesión 372a.,17 de mayo de 1978, pág. 15/1.288.

2 Tribunal Constitucional, Rol 970-07, sentencia de fecha 7 de octubre de 2008 recaída sobre petición de inhabilidad del senador Alejandro Navarro.

3 La sentencia del Tribunal Constitucional ya citada expresa, en su considerando décimo primero, que “la participación de los parlamentarios en el proceso de elaboración de las leyes, así como en la labor fiscalizadora que le compete a la Cámara de Diputados, supone representar, en ambos casos, la opinión de sus mandantes: los ciudadanos; y el conocer sus opiniones incluye participar en aquellas modalidades en que ellos tratan sus asuntos comunes en goce de las libertades y derechos que la Constitución reconoce.».

4 Ley No.18.603, de 23 de marzo de 1987, Orgánica Constitucional de Partidos Políticos, en especial artículos 1, 2 y 31 d).