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Lobby, agencias de comunicación y el oscuro camino de las platas políticas

La diputada Isasi se ha convertido en el chivo expiatorio de una de las aristas más complejas de la democracia post-Pinochet. El financiamiento de la política es un tema que ha pasado colado durante 23 años de régimen civil. La información disponible es mínima y el debate legislativo errático y concentrado en lugares comunes. Peor aún: la ausencia de cánones legales impide distinguir con claridad la paja del trigo. Los esfuerzos académicos no han faltado, pero la clase política, que para estos efectos funciona como partido único, ha optado por no verse la suerte entre gitanos. Un ejemplo de esto son los tres proyectos de ley que han pasado por el Congreso en busca de regular el lobby, esto es, la representación de intereses privados ante autoridades públicas.

Hablar del financiamiento de la política no se limita, solamente, a determinar de dónde viene el dinero de las campañas. Es un asunto importante, sin duda, agregado al hecho de los crecientes costos que implica competir en una elección. Los millones se hacen pocos para pagar arriendos, carteles, chapitas, voluntarios, pendones, promotoras, autos, camionetas y virales con la música de Los Muppets. En el plano legal, el gasto electoral está regulado en la Ley N° 19.884 y las donaciones a campañas en la Ley N° 19.885. El actual Ejecutivo señaló que su proyecto de ley de partidos políticos vendría a reformar estas normativas, pero el texto que finalmente presentó en el Congreso no se ocupa del financiamiento de la política.

La conducta de la diputada Isasi pone de relieve el alto grado de opacidad que existe en Chile sobre los vínculos entre dinero y política. Sin embargo, los hechos conocidos permiten pensar un poco más allá y preguntarse por la globalidad de la práctica institucional chilena. La querella por cohecho contra Isasi amenaza con correr el velo de las donaciones realizadas a través de la Ley N° 19.885. Más importante todavía, permitiría observar la correlación entre los aportes privados a las campañas y el voto efectivo de los diputados y senadores en los proyectos que atañen a esos privados. Esta relación entre donaciones y votos de los parlamentarios es lo que verdaderamente está en juego cuando nos preguntamos por el lazo entre dinero y política.

La ausencia de una ley de lobby empeora el panorama. Al no tener un patrón normativo que permita distinguir conductas y establecer sanciones, nos encontramos con un descampado jurídico en que el único límite legal es la figura del cohecho contenida en el artículo 248 del Código Penal. De esta forma, la relación entre dinero y política se encuentra en un triángulo de las Bermudas: entre la Ley N° 19.884, la 19.855 y el artículo 248 del Código Penal. No sabemos quién dona el dinero a las campañas pues la legislación establece el secreto respecto de la identidad del donante, al mismo tiempo que el límite del gasto electoral nunca ha sido fiscalizado en la práctica. De este modo, la única alarma que tenemos disponible es un tipo penal que sirve como “cajón de sastre”.

Una ley de lobby permitiría realizar las primeras distinciones básicas para regular la opacidad actual. En la década de los 90 se presentaron una decena de mociones parlamentarias para normar la actividad de quienes representan intereses privados propios o ajenos ante autoridades públicas, ya sea ante diputados, senadores, alcaldes, concejos municipales y otros. El primer proyecto de ley data de 2003, cuando el gobierno de Lagos se decidió a transparentar una industria que aparecía constantemente en la prensa como actor principal de la discusión legislativa. A este respecto la legislación comparada es fecunda pues la primera ley de lobby en Estados Unidos data de 1896 y otras economías emergentes como Australia o Argentina ya tenían la suya desde la década de los 90.

El proyecto de ley de Lagos abrió la discusión sobre quién es lobbista y quién no. El modelo norteamericano utiliza dos criterios para esta determinación: habitualidad y remuneración. Es decir, son lobbistas todos aquellos quienes acuden a representar intereses privados con regularidad y aquellos que reciben un pago por esa tarea. El proyecto de Lagos, sin embargo, realizaba una distinción sui generis, no conocida en la legislación comparada, entre lobbista y lobbista profesional. La base de esto sería que el lobbista sin apellido no recibe remuneración, en tanto representa sus propios intereses ante las autoridades públicas. El lobbista profesional, en cambio, es aquel que destina su actividad profesional a esta tarea y cobra por ello.

Al presentarse el proyecto de 2003 saltaron las alarmas en la industria del lobby, pero particularmente en dos tipos de oficinas: las agencias de comunicación estratégica y los estudios de abogados. Las primeras se ocupan del comportamiento comunicacional global de las corporaciones que las contratan y los segundos se enfocan en los servicios jurídicos que sus clientes les demandan. En todos los países que tienen ley de lobby estos dos actores están regulados como sujetos activos de la actividad. Sin embargo, la discusión legislativa del proyecto de 2003, que duró largos cinco años, terminó por establecer que lobbista profesional eran, solamente, las agencias de comunicación estratégica.

Así, el proyecto de 2003 contenido en el boletín 3407-07 atravesó más de cuarenta trámites en el Congreso hasta llegar a un texto final que fue aprobado por ambas cámaras en mayo de 2008. Pese a ello, el Ejecutivo comandado por Bachelet no promulgó la ley y, en cambio, utilizó la facultad de veto para devolverlo al parlamento. Diputados como Carlos Montes y Jorge Burgos han afirmado que esta medida de veto fue consecuencia de la presión que ejercieron las agencias sobre el ejecutivo para impedir la publicación de un texto legal que los sindicaba como los únicos lobbistas profesionales del mercado. “El lobby mató al lobby” suele decirse para explicar la manera en que Bachelet frenó una ley que todo el espectro político había apoyado. En su reemplazo presentó, en noviembre de 2008, una serie de indicaciones aditivas para reformar el proyecto de 2003 y quitar la distinción entre lobbista y lobbista profesional.

El resultado del proyecto de ley de 2008 era distinto: quedaban regulados los gremios, los estudios de abogados, las agencias, los sindicatos y, en general, todos los actores que cumplieran con el requisito de habitualidad en las gestiones o que recibieran remuneración por las mismas. Ese proyecto, contenido en el boletín 6189-06, duró poco. Se entrampó a los pocos meses en la comisión de Constitución y nunca salió de allí. Cuenta con el rechazo público del Colegio de Abogados, cuya presidenta, Olga Feliú, ha sostenido que el rubro no tiene por qué regirse por una ley de lobby. Situación similar viven los gremios empresariales, que también se oponen a ser considerados lobbistas. Los centros de estudios, en tanto, han escogido por no hablar del tema ni teorizar al respecto.

Paralelo a esta infructuosa labor legislativa, que en total acumula más de 80 trámites sobre el asunto, las denuncias de la prensa fueron en alza. El lobby y los lobbistas ganaron protagonismo en la discusión de diversas leyes sobre fármacos, tabaco, alcohol, universidades y pesca. Ante esta situación, el Ejecutivo dirigido por Piñera decidió desechar el proyecto de 2008 y enviar nuevas indicaciones sustitutivas que produjeron un cambio sustancial en la forma de regular el lobby. El proyecto de mayo de 2012 ya no se preocupaba de normar a los sujetos activos de lobby, pues Larroulet entendió que eso acabaría llevándolo de nuevo al callejón sin salida en que murieron los otros dos proyectos. Esta vez, el Ejecutivo pensó una salida alternativa, una que no implicara enfrentar a los actores de la industria. El camino escogido fue regular no a los lobbistas, sino a los sujetos pasivos, esto es, la autoridad pública, mediante una ley que obliga a transparentar todas las reuniones de su agenda. Es decir: el proyecto de 2012 no es una ley de lobby propiamente tal, sino una ley de transparencia de las agendas. Es parecido, de ahí que Larroulet sostenga que es una ley de lobby, pero no es lo mismo.

La diferencia es que el proyecto de Piñera no regula actividades, no establece sanciones a los actores ni obliga a informar sobre clientes ni estructura corporativa de la empresa lobbista. El proyecto de 2012 sencillamente comunica a quién recibió determinada autoridad, sin mayores detalles ni estructuras jurídicas. En lo grueso el proyecto de Larroulet deja el asunto tal como está, sin construir fronteras legales que permitan aclarar el panorama actual. Las opiniones sobre el texto van desde que es un avance modesto, pero avance al fin, hasta que es perder la única oportunidad que tendremos para regular una actividad que es la primera frontera para enfrentar la agenda de dinero y política.

De ahí que el rector Víctor Pérez haya repetido tan insistentemente que el lucro en las universidades era defendido mediante “un lobby oscuro” que impedía discutir seriamente sobre el tema. Sin embargo, esta voluntad ni siquiera encuentra eco en los dirigentes estudiantiles para quienes la regulación del lobby es un asunto secundario y completamente accesorio respecto de sus demandas. Esto es no comprender la lógica en la que opera el modelo chileno. En los 90 el negocio de la comunicación y el manejo de imagen era una industria menor que creció en forma exponencial en cuanto a cifras, pero, en lo fundamental, creció simbólicamente. Hoy ninguna corporación ni empresa puede prescindir de estos servicios y, antes que crear su propio departamento de comunicaciones, prefieren contratar expertos. Ellos proveen no sólo un servicio de imagen corporativa especializada, sino algo más valioso: una red de contactos con lo público.

La imagen, así, ha devenido en el punto neurálgico de todo el modelo chileno, no solo en lo económico sino también en lo político. Las agencias de comunicación estratégica juegan en todo el mundo un rol clave, pero en Chile ese rol parece sobredimensionado. Existen transnacionales de la industria que llegaron a Chile en los 90, como Burson Marsteller y Hill & Knowlton que son consideradas las universidades globales de la disciplina y conocidas como agentes de lobby reconocidas en todo el orbe. En Chile, en tanto, los ejecutivos nacionales vieron en esta industria un nicho de negocios con inmensas posibilidades.

Así, a mediados de los 90, surgió la primera gran compañía, pionera en esta materia: Imaginacción Consultores. Fundada por Enrique Correa Ríos, ex Mapu y actual militante del PS, quien, acabada su labor como ministro de Aylwin, decidió pasar al sector privado como especialista en comunicación. Su empresa creció a gran ritmo y Correa desarrolló en paralelo una agenda en pos de regular el lobby, escribiendo artículos y realizando ponencias al respecto. Sus argumentos, que ha construido en conjunto con el académico Mario Drago, tienden hacia el modelo norteamericano como referente normativo. En esa base, Correa se opuso al proyecto de 2003, por considerar que no regulaba la actividad, sino solamente a determinados sujetos: las agencias de comunicación estratégica. Dentro de los clientes de Imaginacción destacan las empresas tabacaleras y las compañías pisqueras, ambas involucradas en diversas discusiones legislativas de la última década. No existen registros sobre el resto de sus clientes pues, en su página web, Imaginacción no destina espacio para ello.

Distinta es la situación de Azerta, otra gran agencia de comunicación. Fue fundada por el abogado Gonzalo Cordero Mendoza, militante de la UDI y cercano estudiante de Jaime Guzmán en la PUC, quien es ex decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Andrés Bello. A mediados de 2008 reclutó a Cristina Bitar, sobrina de Sergio Bitar, quien hasta entonces se desempeñaba como ejecutiva de Hill & Knowlton Chile. Cristina Bitar había fundado en los 90 otra empresa pionera en el manejo de imagen llamada Captiva, que fue adquirida por Hill & Knowlton al desembarcar en Chile. A diferencia de Imaginacción, en la web de Azerta se puede consultar una lista de sus clientes, entre los que figura la Sociedad Nacional de la Pesca (Sonapesca) que agrupa a empresarios del rubro pesquero, excluida Corpesca, la empresa implicada en el caso Isasi. Otros clientes de Azerta son Cencosud y sus marcas asociadas Jumbo, Santa Isabel y París, como también el Comité de retail financiero, que agrupa a las entidades bancarias del retail, Aes Gener, el grupo Alto y Ariztía.

Azerta e Imaginacción comparten una característica: ambas son agencias que operan en determinados nichos políticos. Enrique Correa se maneja con naturalidad en la centro izquierda, que ha sido su hábitat desde hace 50 años, al punto de ser hoy una de las voces autorizadas para hablar sobre el devenir del sector y la candidatura de Bachelet. Gonzalo Cordero, en tanto, se mueve como pez en el agua en la derecha y es uno de los amigos más cercanos al matrimonio Allamand-Cubillos y fue asesor directo del ex ministro de Defensa mientras éste estuvo en el gabinete. Hoy colabora entusiastamente con Longueira como todos los ex samuráis de Lavín.

Esta característica, sin embargo, no la comparte la tercera gran empresa del rubro: Extend. Fue fundada por María de la Luz Velasco, militante del PS e hija de Belisario Velasco, histórico dirigente de la DC y ex ministro del Interior de Bachelet. Dentro del grupo fundador también estaba Marcelo Trivelli, pero dejó la compañía a mediados de los 2000. La vocación transversal de Extend se refleja en la figura que preside su directorio: el ex ministro de Educación de Pinochet, Juan Antonio Guzmán Molinari. Se considera a Extend el gran actor en el mercado chileno y su cartera de clientes así lo refleja. En la web de Extend se puede consultar su listado entre los que figura la Universidad Pedro de Valdivia, la minera Barrick Gold y Agrosuper.

El proyecto de ley de 2003 obligaba a estas compañías a crear un “Departamento de asuntos públicos”, que es el nombre que la legislación otorgaba al lobby. Estas tres empresas antes mencionadas lo hicieron y destinaron a sus mejores hombres para esa tarea. En Extend se le encargó esto a Felipe Del Solar, ex funcionario del gobierno de Bachelet en temas de transparencia pública, en Imaginacción a Carlos Correa, ingeniero civil industrial de la Universidad de Chile e hijo de Enrique Correa y en Azerta al politólogo Camilo Feres, ex asesor estratégico de la campaña presidencial de Marco Enríquez-Ominami. Sin embargo, existen actores como Tironi y asociados, fundada por Eugenio Tironi y presidida por Ascanio Cavallo —columnista político estrella de La Tercera— que no crearon este departamento. Tironi, incluso, niega ser lobbista y fustiga a quienes así lo señalan. El modelo que utiliza es distinto al de las otras compañías, pues no se posiciona como asesor de las empresas, sino que se integra a sus directorios y desde allí opera, como ocurrió en el caso de Enersis y su aumento de capital.

Así las cosas, teniendo presente el caso Isasi, la pregunta de fondo hoy en Chile es la siguiente: ¿Qué saben los lobbistas sobre el financiamiento de la política? Dada la cartera de clientes que manejan, dada su cercanía con los parlamentarios, dada la opacidad legal de la práctica: ¿No están las agencias en una posición privilegiada para conectar a los financistas con los candidatos y luego pasar la cuenta cuando se tenga que votar en el parlamento? Esta es una pregunta válida y legítima que no ofende ni establece ningún tipo de juicio ético, pero es constantemente eludida por todos los actores implicados. Nadie le ha preguntado a Corpesca quién los contactó con Isasi y si acaso ella fue la única que recibió pagos a cambio de ejercer la voluntad soberana en la Cámara de Diputados. Más aún, en una campaña presidencial marcada por los ataques personales, poco se ha hablado sobre el estudio jurídico que tuvieron Andrés Allamand y Jorge Schaulsson del cual se desconocen sus labores, clientes y márgenes de acción. Lo mismo ocurría con la empresa VoxCom de Laurence Golborne, cuyo plan de negocios nunca terminó por estar claro.

Pareciera que, en Chile, el debate público está dominado por una espesa bruma que impide ver lo importante. Nuestros intelectuales hacen la pose de que piensan, pero no piensan: repiten. Por mientras el circuito extrainstitucional del poder sigue operando. Los centros de estudios han destinado tiempo y recursos a hablar sobre cualquier cosa imaginable, desde reformas constitucionales hasta filosofía política, pero nunca han hablado sobre lobby. ¿Por qué? Los estudiantes han levantado banderas contra el lucro, a favor de la gratuidad, contra el sistema político y a favor de una nueva democracia participativa, pero nunca han hablado sobre lobby. ¿Por qué? Los candidatos presidenciales tienen propuestas para cualquier cosa imaginable, desde recursos naturales hasta Internet, pero nadie habla sobre el lobby. ¿Por qué? Los diarios ocupan páginas y páginas para teorizar sobre la contingencia, pero no se lee ni una sola vez la palabra “lobby”. ¿Por qué?

La diputada Isasi se ha convertido en el chivo expiatorio de una de las aristas más complejas de la democracia post-Pinochet. Las preguntas aquí planteadas se vuelven claves si tomamos en cuenta la globalidad de la práctica política en Chile. Y es que hablar sobre financiamiento de las campañas es solo la punta del iceberg que, bajo la superficie, esconde un mapa de influencias y de poder subterráneo que configuran un circuito extra institucional donde las verdaderas decisiones son tomadas. El lobby, que en los 90 parecía una cuestión accesoria y sin importancia, fue creciendo en recursos y en redes hasta convertirse en la columna vertebral de todo el modelo.

Y creció, como un árbol o como una obsesión. Creció como una práctica generalizada, pero sin ley que la regulara. Creció como crecen los pacientes con acromegalia: sin parar. Hoy observa una verdadera microfísica del modelo chileno, una serie de conductas y leyes no escritas que operan por debajo de las instituciones y las hacen parecer mera decoración ilustrada para la brutal naturaleza del poder. Podemos pensar incluso más allá y relacionar estas prácticas con el concepto inicial de la democracia pensada por Guzmán. Una democracia del lobby como la que vemos hoy parece la versión 2.0 del gremialismo corporativista que posiciona a los “grupos intermedios” como verdaderos sujetos de lo político. En la teoría, estos grupos intermedios deben presionar en lo público para hacer valer sus razones y argumentos. Así, en 20 años de práctica, se construyó una democracia sustentada en el lobby en que el modelo político obliga a contratar o a constituirse como lobbista a todo aquel que quiere penetrar en lo público. Por eso, una ley que regule esta actividad es, solamente, un modesto primer paso para desarmar la pecaminosa cópula entre dinero y política. El caso Isasi, con su pornografía y torpeza, nos vuelve a recordar que lo que está en juego es algo no menor, algo que es pasado por alto en la contingencia, pero que, en algún momento, emergerá como la verdadera víctima de estas prácticas: la República.

Por Renato Garín

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