Sebastián Donoso, asesor de temas indígenas: “La consulta es uno de los tantos mecanismos de participación”

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Juan Carlos Recabal

El reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas es parte de la deuda histórica que el Estado tiene con estas comunidades, señala un documento del Centro de Políticas Públicas UC, resultado de una mesa de expertos liderada por el abogado Sebastián Donoso, quien se ha especializado en esta materia, habiendo sido asesor especial para Asuntos Indígenas del Ministerio Secretaría General de la Presidencia entre 2010 y 2011.

En conversación con Minería Chilena, Donoso profundiza respecto de los alcances del Convenio 169, sobre el cual sostiene que representa un cambio de paradigma fundamental sobre el modo en que se define al mundo indígena. “Antes del Convenio 169 los pueblos indígenas eran considerados como sociedades atrasadas que tenían que asimilarse y sumarse a la modernidad y al desarrollo, en cambio, ahora estos son definidos como grupos llamados a permanecer en su identidad y sus opciones de desarrollo”, afirma.

¿Si bien el Convenio 169 es un paso al reconocimiento de los indígenas, no implica a la vez una manera de convivencia que los mantiene ajenos a nuestra sociedad?

Si reducimos el Convenio 169 sólo a la implementación de la consulta, la respuesta sería que sí. Para avanzar en una auténtica integración se requieren pasos en muchos frentes. Desde luego ayudaría mucho la creación de un Ministerio, así como la visibilización y creación de instituciones representativas y legitimadas de los pueblos indígenas que permitan un diálogo con altura de miras con el Estado. Otro tema a debatir es la representación de los pueblos indígenas dentro de nuestro sistema político y particularmente en el Congreso Nacional. Y también está el tema de la educación y cómo la abordamos con un enfoque intercultural de verdad. Para mí todas estas instancias son complementarias.

Usted promueve las negociaciones directas entre empresas y comunidades, pero el Convenio impone obligaciones al Estado y le exige mayor presencia. ¿Cómo se compatibiliza eso?

{destacado-1} No sostengo que las empresas reemplacen al Estado y sus obligaciones y que se “privatice la consulta”, como algunos han dicho, sino que se abran más caminos de cooperación. En este sentido, es importante comprender la consulta como uno de los tantos mecanismos de participación que existen para los pueblos indígenas, que en este caso es responsabilidad del Estado. Pero las comunidades indígenas y empresas tienen muchos otros caminos para relacionarse de buena fe y abrir un gran campo de diálogo. Esa es mi invitación. A mi juicio son cosas complementarias, no excluyentes.

Sin duda el Estado chileno tiene muchas carencias en su accionar y, al mismo tiempo, hay muchas comunidades a las que por razones históricas les cuesta confiar en el Estado. Pero, por otro lado, hay empresas muy pro-activas y organizaciones indígenas abiertas a conversar, por lo que existe ahí una gran posibilidad de establecer un diálogo horizontal.

¿Puede haber horizontalidad donde las comunidades indígenas no tienen reconocimiento constitucional?

Hasta hace muy poco se podía hablar de una clara asimetría en los procesos de participación y diálogo con los pueblos indígenas, si es que los había. Pero hoy con el derecho de consulta se está comenzando a nivelar la cancha, sobre todo porque está la obligación de actuar de buena fe y permitir un diálogo en igualdad de condiciones, donde las comunidades puedan evaluar de forma independiente los proyectos. De hecho, el Estado cada vez aporta más recursos en pos de dicha igualdad.

¿Cuánto pesa el reconocimiento constitucional?

{destacado-2} El reconocimiento constitucional tiene un valor fundamental desde el punto de vista de la justicia social, en la medida que envía un mensaje muy potente a la sociedad en cuanto a que los pueblos indígenas están presentes entre nosotros y son parte importante de nuestra identidad. Por lo mismo, de aprobarse sin duda permeará hacia abajo en todas las decisiones y políticas, incluyendo la consulta misma. Desde ese punto de vista, el reconocimiento constitucional sí tiene una importancia grande, pero no es inmediata sino que mediata.

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Dicho eso, el tema de la asimetría no tiene entonces tanto que ver con el reconocimiento constitucional, sino en cómo el Estado hace carne el principio de buena fe y promueve procesos genuinos de diálogo, disponiendo los recursos que sean necesarios.

Hacia un diálogo genuino

Si una comunidad se opone a un proyecto, ¿se puede interferir en su medio ambiente?

El Convenio 169 señala que los gobiernos deben consultar a las comunidades indígenas con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento por medio de un diálogo verdadero. Al encontrarnos con una comunidad que se opone a la realización de un proyecto minero la pregunta obvia es “¿qué espacio tiene una respuesta como esa en nuestro sistema jurídico?”. La respuesta es que en Chile nadie tiene derecho a veto.

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La OIT enseña que la obligación es instalar procesos genuinos de diálogo con el fin de llegar a acuerdos, pero no exige que el resultado tenga que ser necesariamente un acuerdo, o un pacto en todos los aspectos de la medida consultada. Por eso la buena fe y realizar un buen proceso de consulta son tan importantes, porque tampoco es aceptable que los procesos de consulta sean sólo un saludo a la bandera.

¿Qué pasa con una comunidad indígena que no tiene la misma noción de progreso o desarrollo que el Estado, y se siente obligada a integrarse?

Ese es el hueso de la discusión. Al hablar de “armonizar” las actividades mineras con los derechos de los pueblos indígenas, estamos diciendo que esas actividades se llevarán a cabo haciéndose cargo adecuadamente de los impactos que ellas generan. Por tanto, no estamos en la lógica de que “aquí no aceptamos ningún tipo de desarrollo”. En mi experiencia, rara vez he escuchado a comunidades indígenas que estén totalmente en contra de cualquier desarrollo. Lo que sí uno escucha es que tienen visiones distintas o complementarias sobre qué significa para ellas el desarrollo. Es a eso a lo que hay que poner atención.

¿Que las comunidades formen empresas no es una forma de asimilación?

En Alaska y Nueva Zelanda, por ejemplo, los grupos indígenas han desarrollado empresas muy exitosas y no escucho a nadie decir que el pueblo maorí fue asimilado. No me parece que formar una empresa se considere como una forma de abandonar la identidad y asimilarse. Más bien me parece que la actividad económica y empresarial no es ajena a los pueblos indígenas. Cuando hablamos de cooperación estamos hablando de convivencia sin que ellos pierdan sus identidades y modos tradicionales de ver las cosas. Obviamente es un proceso de diálogo y encuentro, y nadie quedará igual después de ese diálogo.

¿No sería pertinente crear una institucionalidad “entre” el mundo indígena y las empresas?

En un marco legal óptimo debiera existir la institucionalidad “para” -el Ministerio- y la institucionalidad “de” –las organizaciones que representen a los pueblos indígenas-, en un contexto en que existen derechos indígenas consagrados en leyes y tratados, y como contrapartida las consecuentes obligaciones del Estado. Las empresas desarrollarán sus actividades en ese marco y el tipo de relaciones que generen con las comunidades indígenas me parece que es un asunto entre privados, siempre que se respeten esos derechos y esa institucionalidad.

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