Agenda internacional de derecho: Fracaso constituyente chileno entre los 10 casos de mayor impacto en América Latina el 2023

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El fin del proceso constituyente en Chile fue parte de los diez acontecimientos de alto impacto en materia constitucional que dejó el 2023 en América Latina

Un especial de Agenda Estado de Derecho, portal especializado internacional, dio cuenta de los principales cambios constitucionales destacados con fallos judiciales, decisiones legislativas, positivas y otras negativas que ocurrieron en América Latina durante el 2023. “Estos eventos reflejaron transformaciones en el escenario político y social de la región que en el presente especial se explica”.

El especialista Raúl Gutiérrez Canales, encargado de su elaboración, señaló: “América Latina es una expresión de democracias en construcción, donde no necesariamente la línea del avance en este propósito es sostenible. Si bien se pueden apreciar algunos cambios y progresos de relevancia, también persiste un número apreciable de casos en los que los retrocesos no solo son perjudiciales, sino, además, preocupantes, atendiendo a la proyección del debilitamiento de las garantías de los regímenes constitucionales”.

También indicó: “En ese contexto, es oportuno dar una mirada, aunque general, a los sucesos o experiencias con trascendencia constitucional que han ocurrido en los diferentes países de la región durante el 2023. Esto nos permitirá observar los efectos negativos de la falta de cultura constitucional para el fortalecimiento de las democracias en las sociedades latinoamericanas, lo que incluye a las autoridades y los ciudadanos”.

Agregó en su preámbulo: “Los retos son muchos y la justicia constitucional con real independencia y autonomía es clave para orientarlos”.

A continuación, se presentan los diez casos «de indiscutible notoriedad en el ámbito constitucional que ocurrieron en el 2023 de forma cronológica en distintos países de Latinoamérica, que dan cuenta de lo antes expuesto», señala Agenda Estado de Derecho: 

Diez acontecimientos de alto impacto en materia constitucional que dejó el 2023 en América Latina

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La constitucionalidad de la suspensión de las leyes en Colombia

En marzo, la Corte Constitucional de Colombia estableció, en el Auto 272 de 2023, una nueva línea jurisprudencial respecto de la posibilidad de poder suspender provisionalmente leyes vigentes (parcial o totalmente) hasta que se resuelva el fondo del asunto. Precisó:      

[…] frente a una norma abierta o manifiestamente incompatible con la Constitución que pueda producir efectos irremediables o que lleve a eludir el control de constitucionalidad es necesario adoptar medidas, también excepcionales, orientadas a impedir la producción de efectos del acto objeto de control.

Hasta antes de este fallo la posición del alto tribunal era contraria, por ejemplo, en el Auto 123 de 2022 señaló que la suspensión no era parte de sus competencias constitucionales y que esta medida solo tenía sentido en un control concreto, distinto al control abstracto de constitucionalidad.

Esta sentencia constituye un cambio de posición extremo y un precedente para Latinoamérica, pues en la región ninguna Constitución prevé de manera expresa la potestad de suspensión temporal aludida.

Reconociendo que, en lo que viene, será necesario precisar conceptos como “carácter excepcional”, “efectos irremediables” o “norma abiertamente arbitraria”, esta sentencia se suma a la reconocida proactividad y originalidad de la Corte Constitucional colombiana que, en su oportunidad, impulsó la doctrina de la sustitución de la Constitución, las denominadas sentencias estructurales y el reconocimiento y alcances de los derechos de la naturaleza.

La aplicación de la “muerte cruzada” en Ecuador

En mayo, el entonces presidente de Ecuador, Guillermo Lasso, por primera vez utilizó el mecanismo de control político extremo, denominado “muerte cruzada” (artículo 148 de su Constitución), que le permitió disolver la Asamblea Nacional ante la obstaculización de gobernar.

Invocó la causal de “grave crisis política y conmoción interna”, ante el juicio político que buscaba su destitución y en medio de un descontento popular generalizado con las autoridades políticas. Las Fuerzas Armadas y Policiales respaldaron al presidente y se ejecutó la decisión.

Esto implicó, a su vez, el recorte del mandato del presidente de la República y la convocatoria a nuevas elecciones presidenciales y legislativas. Con ello, la autoridad electoral convocó a elecciones generales para elegir a un nuevo presidente y a una nueva Asamblea Nacional.

La discusión sobre la legitimidad de este precedente ha generado y generará un amplio debate. En todo supuesto, es un caso de relevancia para América Latina, pues en el escenario de la confrontación política que impide la gobernabilidad y del debilitamiento de la representación y la legitimidad de ejercicio de las autoridades, las reformas orgánicas de la Constitución requieren observar con imparcialidad los impactos de medidas eficaces para superar las graves crisis políticas que afectan la institucionalidad democrática. 

50 años del quebrantamiento del orden constitucional en Uruguay

En junio se cumplieron 50 años del golpe de Estado de 1973 en Uruguay.

La dictadura de doce años de Bordaberry, que venía precedida de una crisis integral profunda, se caracterizó por asesinatos, desapariciones y torturas, así como violaciones a derechos humanos, llegando a tener el mayor número de presos políticos en Latinoamérica.

Con la caída del régimen, se aprobaron leyes de amnistía para los presos políticos, pero también leyes de caducidad para impedir el juzgamiento de militares. Mención aparte, el exilio de 250 mil uruguayos

Han pasado doce años desde la primera sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el golpe de Estado (caso Gelman) hasta tener en 2021 una nueva declaración de responsabilidad internacional del Estado (caso conocido como “muchachas de abril”).

En esta última decisión, entre otras disposiciones, se impuso un acto público de reconocimiento de responsabilidad con la presencia de las más altas autoridades. Así, el 15 de junio de junio de 2023 se llevó a cabo la respectiva ceremonia, a la que no asistió el presidente de la República, Luis Lacalle, lo que produjo una natural crítica en la opinión pública.

La falta de justicia y el señalamiento de impunidad, lamentablemente, aun son temas recurrentes a la fecha. De los 196 desaparecidos que admitió el Estado uruguayo entre 1973 y 1985 (durante la dictadura), únicamente se han recuperado cinco cuerpos en dependencias militares.

Las políticas memoriales y la eficacia de la justicia transicional implican compromisos y voluntad política en la más alta dirección del Estado. El paradigma de calidad democrática que ostenta Uruguay en América Latina y el mundo no es coherente, por ejemplo, con la escasez de resultados en la búsqueda de desaparecidos. A 50 años de la dictadura, la justicia aun no llega de modo integral, persistiendo los reclamos de los familiares de las víctimas que por décadas buscan justicia y reparación.

La inconstitucionalidad de la prohibición absoluta del aborto en México

En septiembre, la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México despenalizó, mediante un amparo, el aborto a nivel federal (amparo en revisión 267/2023). Es un fallo histórico, pues hasta entonces 12 de los 32 estados mexicanos habían despenalizado el aborto.

Se declaró la inconstitucionalidad de la respectiva norma prohibitiva por menoscabar los derechos humanos de las mujeres. Se identificó una afectación a los derechos a la dignidad humana, a la autonomía reproductiva y libre desarrollo de la personalidad, a la salud y a la igualdad y no discriminación.

Con esta decisión, las gestantes con hasta doce semanas de embarazo accederán gratuitamente al aborto en instituciones de salud pública, sin generarse responsabilidad penal en el personal médico que intervenga para tal efecto.

Debe tenerse presente que esta decisión tomó en cuenta las recomendaciones de las Directrices sobre la atención para el aborto de la Organización Mundial de la Salud, donde se puso énfasis en los efectos negativos de la criminalización del aborto en los servidores de la salud y las usuarias de los servicios.

Si bien el fallo avanza en la garantía de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, debe tomarse en cuenta que la sentencia en sí misma no soluciona los problemas con carácter inmediato; sin embargo, es un paso significativo y cualitativo.

No obstante, es preciso que el Estado elabore e implemente políticas y acciones integrales y presupuestales para dar eficacia al mandato jurisprudencial; más aún, tomando en cuenta las complejidades de un Estado federal como es México.

La constitucionalidad del derecho de los pueblos originarios sobre la tierra en Brasil

En septiembre, el Supremo Tribunal Federal de Brasil declaró como constitucional el derecho histórico de los pueblos originarios sobre la tierra, que incide sobre el uso del territorio ocupado “históricamente, tradicionalmente y en forma permanente” (RE 1017365, del 21-9-2023).

De este modo, se dejó de lado la tesis jurídica denominada “marco temporal”, que afirma que los pueblos indígenas solo tienen derecho a reclamar las tierras que habitaban al 5 de octubre de 1988, fecha de promulgación de la actual constitución brasileña.

Se estableció que, en tanto el artículo 231 de la norma constitucional reconoce a territorios “originarios”, el derecho de los pueblos indígenas precede a la vigencia de la Constitución y no puede ser restringido por esta última.

Se precisó que las posteriores indemnizaciones económicas a los terratenientes que serán desalojados no alcanzarán a aquellos que usaron la violencia contra las comunidades originarias para ocupar las tierras.

Aun cuando puede ser cuestionable que la necesidad de recursos presupuestales para el pago de las indemnizaciones ocasionará dilaciones para la demarcación final de las tierras, la decisión judicial es positiva.

Se buscó corregir la contradicción de tener vigente un “marco temporal” en virtud de la promulgación de una Constitución, ya que esta última nunca debería ser utilizada para recortar o desconocer derechos. Asimismo, se debe destacar el alcance de esta decisión, pues se debería aplicar para resolver más de 220 casos judiciales en trámite sobre demarcación territorial.

No obstante, y como era de esperarse, esta sentencia ha tenido una repercusión política apreciable, al punto que, de manera rápida, el Senado aprobó una propuesta de reintroducción del alegado “marco temporal” (proyecto de ley 2903/2023), siendo que en diciembre el Congreso de Brasil, de mayoría conservadora, rechazó el veto del presidente Lula da Silva, con lo que se abre un enfrentamiento entre el poder político y la autoridad jurisdiccional sobre la materia.

La interpretación funcional de la Constitución a favor del presidente de la República de El Salvador

En noviembre, el Congreso de El Salvador acordó otorgar una licencia del cargo al presidente Nayib Bukele para que pueda dedicarse a su campaña electoral de reelección.

Si bien el proceso de camino a su reelección inició el 2021 con una decisión de la Corte Suprema de Justicia que interpretó la Constitución a favor del mandatario, lo cierto es que, con la decisión del Parlamento de 2023 se terminó de concretar una posibilidad altamente cuestionable en términos constitucionales.

En efecto, la Constitución salvadoreña establece que la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República es indispensable (Art. 88), que “el período presidencial será de cinco años (…), sin que la persona que haya ejercido la Presidencia pueda continuar en sus funciones ni un día más” (Art. 154) y que “no podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren a (…) la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República (Art. 248).

Pasando por alto esta categórica regulación, se decidió otorgar la licencia para “cumplir” con lo dispuesto por el artículo 152 de la Constitución, que señala: “No podrán ser candidatos a presidente de la República: 1º- El que haya desempeñado la Presidencia por más de seis meses (…) durante el período inmediato anterior, o dentro de los últimos seis meses anteriores al inicio del período presidencial”.

Este caso pone en debate una discusión recurrente, que es la necesidad de mantener la autonomía e independencia de los poderes públicos para garantizar el sistema de equilibrio de poderes, pues es conocido que las composiciones decisorias de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo Electoral son afines al Gobierno, siendo sus miembros elegidos por la Asamblea Legislativa de mayoría oficialista que, como tal, valida las decisiones del presidente Bukele.

Más allá de la popularidad de este último, podemos estar ante un caso en el que la Constitución y las instituciones son funcionales al poder gubernamental de turno, un claro ejemplo de retroceso democrático.  

El fin del proceso constituyente en Chile

En diciembre, Chile rechazó, en referéndum obligatorio y por segunda vez la propuesta de nueva Constitución, aun cuando el nuevo texto respondía a una línea conservadora opuesta a la primera proposición que fue rechazada en el 2022.

Lo cierto es que la expectativa mundial por el proceso constituyente chileno no culminó como se esperaba; esto, considerando que el 2020 más del 80% de la población chilena votó a favor de cambiar su actual Constitución.

En efecto, el estallido social de 2019 y el amplio consenso político y ciudadano por emprender un nuevo pacto social hacían prever un adecuado proceso que terminaría con la aprobación de un texto plural, inclusivo y con alta legitimidad. No obstante, las posiciones e intereses partidarios contrapuestos no permitieron arribar al objetivo, lo que refleja la persistente ausencia de desprendimiento político y vocación democrática en los representantes formales de la población. 

El presidente Gabriel Boric señaló: “Nuestro país seguirá con la Constitución vigente porque, luego de dos propuestas constitucionales plebiscitadas, ninguna logró representar y unir a Chile en su hermosa diversidad”.

Con ello, terminó un proceso constituyente de cuatro años que, independientemente del resultado, tiene aspectos positivos que no se deben perder de vista: los altos niveles de participación ciudadana (84%) y el debate nacional sobre los alcances, contenido e importancia de una carta política.

Socializar la Constitución o la discusión de la reforma constitucional en el marco de un proceso constituyente abierto son elementos clave para el fortalecimiento de la cultura constitucional, en tanto implica reforzar la ciudadanía y el valor de la democracia.

El impase entre el Tribunal Constitucional del Perú y la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la liberación del expresidente Alberto Fujimori

En diciembre, en Perú, el Tribunal Constitucional (TC) dispuso la liberación del expresidente Alberto Fujimori a propósito de un indulto presidencial de 2017.

Ya el 2022 había dispuesto lo propio; sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) ordenó al Estado no ejecutar la orden de libertad, pues consideró que no se cumplieron las condiciones de la supervisión de cumplimiento de sentencias de los casos Barrios Altos y La Cantuta. No obstante, mediante un auto de reposición, recaído en el expediente 02010-2020-PHC/TC, el TC desconoció directa y abiertamente la decisión de la Corte Interamericana y hoy el exmandatario está libre.

El mal precedente en detrimento de la protección multinivel de derechos humanos, fue reforzado por las declaraciones del presidente del Tribunal Constitucional, Francisco Morales, quien afirmó que las sentencias del TC  prevalecen sobre las decisiones de la CorteIDH; mientras que la magistrada Luz Pacheco refirió que es normal incumplir los fallos de la CorteIDH y, por tanto, no habrá consecuencias negativas para el Estado peruano.

Más allá de lamentar tales despropósitos, con el agravante de que se trata de jueces constitucionales de la máxima instancia, esta situación no era inesperada. El problema responde a una causa de origen, que es el modelo de elección de magistrados del TC en Perú, donde el Congreso tiene exclusiva competencia.

Si no se corrige este asunto, el TC peruano pasará a ser en Latinoamérica el equivalente al TC polaco en Europa: un órgano controlado por el poder político y no un órgano de control del poder político. Esto último no solo define su inutilidad sino, sobre todo, su alta peligrosidad para el régimen democrático.

El cambio de posición del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia sobre la reelección presidencial indefinida

En diciembre, Bolivia terminó el año con una noticia de trascendencia en materia constitucional. Su Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), mediante la sentencia 1010/2023, anuló la reelección presidencial indefinida.

Así, se precisó que la reelección no es un derecho humano y puede tener restricciones legales; por tanto, los titulares del Ejecutivo, así como los parlamentarios, no pueden ejercer más de dos mandatos de forma contínua o discontínua. También se incluye a alcaldes y gobernadores.

Con esta decisión el TCP cambió su posición, pues en el 2017, pese a que su Constitución prohíbe la reelección presidencial por más de dos periodos consecutivos y que en un referéndum de 2016 la población votó mayoritariamente en contra de anular tal limitación, declaró la “aplicación preferente de los derechos políticos” (sentencia 0084/2017) que, en su caso, favorecieron al entonces presidente, Evo Morales, para poder volver a postular. Ahora, con el nuevo fallo, Morales queda inhabilitado para postular en las elecciones de 2025.

Debe anotarse que la nueva sentencia tiene base en la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativa a la figura de la reelección presidencial indefinida, planteada por la República de Colombia el 2019.

Se puede concluir que es positivo haber corregido una sentencia anterior que claramente hizo funcional la jurisprudencia constitucional al poder de turno. La Constitución de Bolivia es clara en determinar: “El periodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua” (artículo 168).

Las medidas “de emergencia” del gobierno argentino y su contraposición con la democracia constitucional

Finalmente, es inevitable hacer referencia al caso argentino con relación a la elección del presidente Javier Milei, quien durante la campaña electoral hacía prever una política dura que lindaba con el debilitamiento del régimen democrático y constitucional.

En efecto, en diciembre, el presidente presentó un megaproyecto de ley de reforma del Estado con más de 660 artículos, que declara “la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, previsional, de seguridad, defensa, tarifaria, energética, sanitaria, administrativa y social hasta el 31 de diciembre de 2025”, con posibilidad de prórroga por dos años más, lo que coincide con el período de mandato de Milei. Es decir, el presidente podría gobernar la totalidad de su período en un estado excepcional al Estado de derecho.

El Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 70/23, que luego permitirá el dictado de más medidas, introduce una liberalización absoluta de actividades sectoriales y de modificaciones normativas sin observar límites constitucionales ni legales vigentes, tanto en el procedimiento como en lo sustantivo. No se observa que, de acuerdo con la Constitución (artículo 99), los DNU se utilizan en “circunstancias excepcionales” en las que el Legislativo está impedido de seguir los “trámites ordinarios” para la sanción de leyes.

Lo cierto es que en una democracia el Ejecutivo no puede sustituir la actividad del Legislativo como regla y con criterio amplio, y menos de manera descontrolada. El modelo presidencialista argentino actúa en el marco de la democracia, debiendo respetar la división y equilibrio entre poderes, así como los márgenes del Estado federal.

Con independencia de lo que sucederá con los controles que pueda imponer el Congreso y el Poder Judicial, el caso argentino nos llama a recordar que la legitimidad de origen que otorga el voto a un presidente no es un cheque en blanco, es preciso actuar en el campo estricto constitucional. Trastocar las competencias legislativas y procedimientos constitucionales, así como principios vinculantes como el de progresividad de los derechos, no son asuntos que se deban avalar en virtud de una “urgencia” que disfraza un perfil de gobierno autoritario.

Reflexión final

Los avances y retrocesos sobre el respeto a la Constitución y sus valores durante el 2023 evidencian la fragilidad de las democracias en América Latina. Preocupa la peligrosa injerencia política en las altas cortes constitucionales, cuya independencia es un contrapeso vital a los populismos antidemocráticos y gobiernos autoritarios. Es inaplazable reforzar la institucionalidad y construir ciudadanía en el marco de la cultura constitucional.

Citación académica sugerida: Gutiérrez Canales, Raúl. Diez acontecimientos en materia constitucional que definieron América Latina en 2023. Especial para Agenda Estado de Derecho. Agenda Estado de Derecho. 2023/01/17. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/diez-acontecimientos-de-alto-impacto-en-materia-constitucional-que-dejo-el-2023-en-america-latina/

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